En una reunión que ha durado poco más de media hora, el pleno ha logrado ponerse de acuerdo sobre la resolución de los recursos del Gobierno central contra la normativa del Parlamento catalán que daba amparo a la consulta soberanista del pasado 9 de noviembre.

En concreto, el TC declara inconstitucionales los artículos 3 y 16 de la ley del Parlamento catalán aprobada el 26 de septiembre de 2014. Se trata de los preceptos que regulan la convocatoria por la Generalitat de Cataluña de consultas de carácter general, por entender que, bajo esa denominación, lo que realmente se regula son los referendos, cuya competencia corresponde en exclusiva al Estado.

Asimismo, el pleno del Tribunal ha dictado una segunda sentencia que declara inconstitucional y, por tanto, nulo, el decreto del presidente de la Generalitat de Cataluña de convocatoria de consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña. Han sido ponentes de las dos sentencias los Magistrados Pedro González-Trevijano y Juan Antonio Xiol, respectivamente.

Antes de entrar en el análisis del fondo del recurso presentado por la Abogacía del Estado contra la ley catalana de consultas, la primera de las sentencias citadas explica que el referéndum es una de las modalidades de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos que nuestra Constitución garantiza; y, como tal, es expresión del derecho fundamental del artículo 23.1 de la Carta Magna.

El Alto Tribunal, recuerda que la Constitución prevé otras modalidades de participación ciudadana que no derivan del derecho fundamental contemplado en ese artículo y que encarnan lo que se ha denominado “democracia participativa”. Entre estas últimas figuran las llamadas consultas “no referendarias”.

¿CONSULTA O REFERENDUM?

La sentencia especifica también cuáles son los rasgos fundamentales del referéndum. El primero de ellos radica en que “a través del referéndum se produce un llamamiento del poder público a la ciudadanía para ejercer el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos”.

El referéndum es, por tanto, la expresión del derecho fundamental descrito por el artículo 23.1. Además, “el destinatario” de la consulta referendaria “es el conjunto de los ciudadanos que tienen reconocido el derecho de sufragio activo en un determinado ámbito territorial o, lo que es lo mismo, el cuerpo electoral”; sin que se pueda confundir, advierte la sentencia, el cuerpo electoral con “el titular de la soberanía” o, lo que es lo mismo, con el conjunto del pueblo español.

A diferencia del referéndum, las consultas no referendarias “recaban la opinión de cualquier colectivo”, sea social, económico, cultural o de otra índole. En definitiva, se participa en ellas “a título individual” y no “como ciudadano”.

El segundo rasgo distintivo del referéndum es que “la opinión del cuerpo electoral se expresa por medio del sufragio emitido en el curso de un proceso electoral”. Esto obedece a la finalidad de que “el resultado de la consulta pueda jurídicamente imputarse a la voluntad general de la correspondiente comunidad política” y, así, “considerarse una genuina manifestación del derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23.1 de la Constitución”. Por ello, el referéndum debe realizarse “con las garantías propias de un proceso electoral”.

COMPETENCIAS

Por lo que se refiere a las competencias, la sentencia recuerda que la Constitución atribuye al Estado la “competencia exclusiva” para autorizar la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum (artículo 149.1.32ª), competencia que se extiende también a “su establecimiento y regulación”.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia “exclusiva” en todo lo relativo a “encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el art. 149.1.32 de la Constitución”.

Fuera de la competencia autonómica, señala el Tribunal, quedan las consultas, aunque no sean referendarias, “sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos”.

“El respeto a la Constitución”, continúa la sentencia, “impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquellos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión del constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político”. Y, por tanto, esas cuestiones deben llevarse a cabo mediante una reforma constitucional.

REFERÉNDUM ECUBIERTO

Hechas las anteriores consideraciones, el Pleno entra a analizar el fondo del recurso y llega a la conclusión de que, de los dos tipos de consultas que regula le ley impugnada (generales y sectoriales) solo cabe declarar la inconstitucionalidad de las generales porque son en realidad referendos encubiertos bajo la denominación de consultas populares.

En una consulta general pueden participar “los mayores de dieciséis años que tengan condición política de catalanes y los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros Estados, siempre que cuenten con un determinado periodo de residencia y estén inscritos en el Registro de Población de Cataluña”.

Las consultas generales, por tanto, constituyen un llamamiento a “un cuerpo electoral sui generis” en el que “está sin duda comprendido o integrado el electorado, estatutario y legal, de Cataluña”.

El Pleno considera que “la circunstancia de que la consulta pueda extenderse a menores de dieciocho años y a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros Estados no obsta para que sus resultados sean imputables al parecer de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma y considerarse expresivos de su voluntad general”.

En definitiva, el cuerpo electoral al que se refiere la ley de consultas, “aunque lo desborda, abarca al conjunto de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma de Cataluña o del ente territorial local, cuyos sufragios no exteriorizan meras voluntades particulares o de colectivos sectoriales sino su voluntad general” como ciudadanos.

También la regulación de las consultas contenida en la ley recurrida pone de manifiesto que se trata de “un procedimiento que tiene naturaleza electoral en la medida que a través suyo se canaliza el ejercicio de derecho al sufragio activo de las personas convocadas, mediante la emisión del voto”. Del mismo modo, el llamado registro de participación en consultas populares no referendarias “es materialmente un censo”.

En definitiva, afirma la sentencia, la ley analizada “regula –bajo la denominación de 'consultas generales'- una verdadera consulta referendaria, articulada como llamamiento al cuerpo electoral a través del voto”.

Por el contrario, las consultas sectoriales reguladas en la misma ley “presuponen un llamamiento a un sujeto jurídico más restringido que el cuerpo electoral (…) por lo que son cauces de participación cuya regulación por el legislador autonómico catalán resulta posible” en consideración a la competencia que le atribuye el artículo 122 del Estatuto de Autonomía.

Por todo ello, la sentencia declara inconstitucionales y nulas las dos primeras frases del artículo 3.3 (“Las consultas populares no referendarias pueden ser de carácter general o sectorial. Las consultas generales son las abiertas a las personas legitimadas para participar en los términos establecidos en el artículo 5”) y los apartados 4 a 9 del artículo 16 de la Ley del Parlamento de Cataluña de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana.